A justa medida do jogo diplomático

Às vesperas de atuar no G-8, o Brasil deveria cuidar da postura: não deve se subestimar, nem se superestimar

Laura Greenhalgh e Flávia Tavares,

06 de julho de 2009 | 12h33

Em um capítulo de seu livro A Identidade Internacional do Brasil e a Política Externa Brasileira, lançado este ano pela editora Perspectiva, o jurista e ex-ministro das Relações Exteriores Celso Lafer reflete sobre o tempo voraz das comunicações online, onde o foco reside nos fatos, não nos processos. Talvez gostasse de inverter os polos, mas não se propõe essa missão heróica. Ao contrário, tenta trafegar pelos altos e baixos da globalização, descobre que os países hoje "internalizam" o mundo e, por isso, a diplomacia tende a ser uma "obra aberta". Mas não menos bela, não menos complexa, não menos desafiadora.

 

O ministro pode passar horas refletindo sobre relações internacionais, como o fez na última quarta-feira, ao conceder esta entrevista ao Aliás no seu escritório de advocacia em São Paulo. O clima estava ameno na metrópole, mas andava quente acima, abaixo e na zona do Equador. O presidente de Honduras, Manuel Zelaya, deposto por um golpe militar dias antes, colhia apoios internacionais para sua volta ao país. Obama não tratou a questão como mais um golpe numa republiqueta latino-americana. A ONU reagiu em tom forte. E a OEA convocou reunião extraordinária, para a qual foi despachado o "número 2" do Itamaraty, o embaixador Samuel Pinheiro Guimarães. Enquanto isso, tropas americanas atacavam o Afeganistão, a comunidade internacional ainda não sabia do novo experimento balístico da Coreia do Norte e, na Argentina, o casal Kirchner tentava se reanimar da sova eleitoral.

 

Esses e muitos outros elementos desfilam pelo raciocínio diplomático do ex-chanceler do governo Fernando Henrique Cardoso. Recém-chegado da Itália, onde participou de um encontro preparatório da reunião do G-8 - que começa nesta quarta, na cidade italiana de Áquila -, Celso Lafer mantém-se atento às complexidades mundiais, diante das quais, diz ele, o Brasil não pode se subestimar, nem se superestimar. Avalia que a reunião dos países ricos, acrescida de cinco "emergentes" - China, Índia, México, África do Sul e Brasil -, é um evento aguardado. "Pela primeira vez esse grupo vai se pronunciar em relação à crise financeira. Além disso, o G-8 terá que preservar sua relevância no cenário atual", calcula, levando em conta os dividendos midiáticos da reunião do G-20, em abril passado, em Londres.

 

Não se furta a comentar os erros e acertos na condução da atual política externa brasileira. Reconhece que os vizinhos do Brasil hoje dão mais trabalho ao presidente Lula do que deram ao presidente Fernando Henrique, porém não entende como o País tergiversa em questões relacionadas a direitos humanos e meio ambiente, mas oferece palpites nos intrincados conflitos de países como Irã, Paquistão, Afeganistão. Nascido em São Paulo em 1941, Lafer é professor titular da Faculdade de Direito da USP, integrante da Corte Permanente de Arbitragem Internacional de Haia, membro da Academia Brasileira de Letras, presidente do conselho da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo, a Fapesp, e articulista do Estado. É autor de vários livros, entre eles Desafios - Ética e Política e Mudam-se os Tempos - A diplomacia brasileira.

 

O senhor acaba de voltar de uma reunião preparatória do G-8, na Itália. O que esperar do encontro da próxima semana?

Para pensar essa reunião, assim como a posição do Brasil como convidado, é preciso equacionar a complexidade da agenda internacional, identificando alguns clusters de temas. O primeiro tem a ver com a intensidade atual das políticas de identidade e reconhecimento. São muitas as demandas nesse campo. Há o problema dos curdos, dos bascos, dos tibetanos, dos indígenas bolivianos. Octávio Paz, pensando o pós-Guerra Fria, chamou esse campo de a "sublevação dos particularismos". Outra ordem de temas é a das ambições normativas do sistema internacional, onde se incluem os direitos humanos, campo difícil, até pela heterogeneidade de valores entre os países. Há um terceiro cluster relacionado aos conflitos do mundo pós-Guerra Fria. Inclua-se nele o terrorismo, as armas de destruição em massa, a ameaça nuclear, vide Coreia do Norte e Irã. Um quarto cluster é o da economia globalizada, interdependente, desigual, que coloca em discussão a legitimidade e a eficácia de instituições como o FMI, a OMC, o Banco Mundial.

 

Inclui o discurso antiglobalização?

Sem dúvida. É componente importante, expresso na postura do presidente venezuelano, Hugo Chávez, ao defender sua alternativa bolivariana para as Américas. Um dos problemas da agenda internacional atual é a possibilidade de entrada da Venezuela no Mercosul.

 

Por quê?

Chávez tem uma concepção de integração que não se coaduna com a concepção do Mercosul. Este nasceu numa plataforma de inserção competitiva, ao longo do processo de desnuclearização militar na Argentina e no Brasil, nos marcos da defesa da democracia e dos direitos humanos, na promoção da justiça e do desenvolvimento. Ora, isso está distante da leitura que Chávez faz desse processo. Há conflito de concepções.

 

O Brasil se apresenta no G-8 numa posição mais confortável?

Uma das vantagens do Brasil é que ele sempre esteve longe dos focos de tensão do mundo. Isso lhe garante certa autonomia e liberdade. Está entre os chamados monster countries, pela dimensão continental, pelo tamanho de sua população, pela escala de sua economia, por seus recursos naturais, pela unidade linguística, mas um monster country do tipo benigno quando contrastado, por exemplo, com Rússia, China, Índia e mesmo EUA. Também se destaca pela capacidade de coexistência cooperativa com a vizinhança. Esse é sempre o primeiro tópico da agenda externa de um país: como "eu" me relaciono com os vizinhos? Hoje as fronteiras estão mais porosas, portanto esse fenômeno impacta o Brasil.

 

Impacta como?

Pelo tamanho do "monstro". Vejamos: o Rio Grande do Sul está mais vinculado ao que se passa na Argentina e no Uruguai. Ao Paraná interessa o que se passa no Paraguai, onde vivem tantos "brasiguaios". O centro-oeste brasileiro olha para a Bolívia; os Estados do norte olham para os países do norte, como a Venezuela. Então, o problema da porosidade de fronteiras tem relevância para o Brasil. Andrew Hurrell, autor de On Global Order, um dos livros recentes mais interessantes sobre relações internacionais, analisa essa complexidade e conclui que a governança mundial passa por três grandes desafios: 1. como captar interesses comuns e compartilhá-los?, 2. como administrar as desigualdades do poder?, 3. como mediar o conflito de valores e a diversidade cultural?

 

O G-8 mantém sua importância? Ou perde espaço para o G20?

O G-7 (Estados Unidos, Canadá, Japão, Alemanha, França, Reino Unido e Itália), depois G-8 com o ingresso da Rússia, é a expressão da diplomacia de cúpula, feita no plano presidencial, visão que se firmou após a 2ª Guerra. E a diplomacia presidencial de cúpula ajuda a pautar, através dos meios de comunicação, a agenda internacional. Inicialmente, o G-7 colocava em foco a gestão econômica internacional. Havia acabado o sistema de Bretton Woods com o fim da paridade do ouro com o dólar, houve aquela alta do preço do petróleo, então a economia mundial estava desbordando das instituições multilaterais oficiais. Assim nasceu o G-7, depois G-8, ampliando a agenda para temas além da economia, como clima, narcotráfico, etc.

 

E como ele vira G-8+5?

Na reunião da Alemanha, em 2007, o país-sede tentou fazer um outreach ao propor a presença de outros cinco países no âmbito do G-8 - Brasil, México, África do Sul, China e Índia. Foi o reconhecimento de que certos temas passam a exigir uma interlocução maior. Em 2008 e 2009, houve reuniões do G-20, criado em 1999, reunindo países-membros do G-8 e economias emergentes - África do Sul, Arábia Saudita, Argentina, Brasil, Chile, Coréia do Sul, Turquia... Quando veio a grande crise financeira no ano passado, aconteceu uma reunião do G-20 ainda na gestão Bush, que esboçou a magnitude do problema.

 

Mas num clima de fim de governo...

Sim, mas daí veio a vitória de Barack Obama. Há momentos na história em que uma eleição presidencial americana não envolve maiores desafios externos, mas há momentos em que envolve, sim, como a eleição do Roosevelt, quando o mundo também atravessava uma grande crise. Agora, além dos desastres herdados do governo Bush, há a percepção de que vários problemas americanos não serão solucionados sem um entendimento com as economias emergentes. Isso explica a repercussão do encontro do G-20 em Londres. O desafio colocado agora para a reunião do G-8 é grande. É a primeira vez que esses países se reúnem depois da grande crise. Portanto, o grupo tentará assegurar sua relevância no processo global.

 

Como o governo italiano, que sedia a reunião, vem trabalhando?

Ele busca exatamente caminhos para comprovar a relevância do formato G-8, no plano da governança mundial.

 

Mas o governo italiano não anda desacreditado demais para isso?

Isso pode ser um ativo ou um passivo. O governo tenta fazer uma grande reunião também para recuperar o próprio prestígio. O encontro do qual participei, promovido pelo Ministério das Relações Exteriores da Itália, demonstrou claramente isso. E o chanceler é uma pessoa não atingida pelas situações atuais. Quanto ao primeiro-ministro Silvio Berlusconi, ele ainda retém certo peso político, tanto que obteve vitória na recente eleição do Parlamento Europeu. Seu futuro tende a ficar mais complicado porque a Igreja Católica, com o peso político e cultural que tem na Itália, passou a cobrar publicamente a recapitalização do prestígio do governo. Por fim, não nos esqueçamos de que a agenda a enfrentar no encontro será bem complicada. Como o grupo vai lidar com a situação do Irã, especialmente agora, com o país dividido depois das eleições?

 

Resta ainda tratar da crise econômica, como o senhor salientou, que afetou os países diferentemente.

A crise, com suas várias facetas, é fruto da desregulamentação das instituições financeiras. O Bank of International Settlements (BIS), que é o banco central dos bancos, tem padrões de alavancagem e endividamento. Mas são padrões, não são compromissos obrigatórios. Alguns países seguiram tais critérios, entre eles o Brasil, que já os vinha adotando desde os tempos do Proer e da consolidação do sistema financeiro nacional. Resultado: o País não foi afetado pela crise como os EUA e países europeus.

 

Mas foi afetado de alguma forma?

Foi, mas não porque tivesse subprime ou grandes securitizações. Foi afetado pelo canal de propagação de problemas que vem de fora. Ainda temos que passar pela grande discussão sobre a necessidade de uma maior regulamentação do sistema financeiro. Há disposição no governo Obama para isso e até o diretor-gerente do FMI, Dominique Strauss-Kahn, já olha nessa direção. Acredito que o sistema financeiro ganharia sendo mais transparente. Citando o filósofo Norberto Bobbio, a transparência é uma das características da democracia, o exercício público do interesse coletivo. Por falta de transparência, criam-se esses "sotto governos" da economia, que levam a gestões temerárias.

 

Nos anos 90, houve encontros de líderes mundiais, um deles na Itália, outro na Alemanha, em que se discutiu governança global. Participaram governantes como Clinton, Blair, D'Alema, Schroeder, Jospin e Fernando Henrique. Falou-se ali em globalização solidária, dilemas da inserção assimétrica das economias emergentes e até regulamentação de mercados. Essa agenda foi esquecida nos anos seguintes?

Aquele foi um momento interessante, por reunir líderes em torno de uma centro-esquerda preocupada com valores, bem como com a arquitetura financeira internacional. Essa articulação foi afetada pelo fim dos mandatos desses governantes. Clinton, Schroeder, D’Alema, Jospin, Fernando Henrique, Blair, todos se foram. Eles tentaram fixar a agenda pós-Guerra Fria, tomando como marco inaugural desse novo tempo a queda do Muro de Berlim. Havia a expectativa de que era preciso construir uma ordem mundial mais kantiana, mais cosmopolita, mais humana. Isso tudo foi posto em xeque após 11 de setembro de 2001. Ali o mundo mudou. Passamos a lidar com a guerra contra o terror, o Estado de exceção, o Patriotic Act.

 

A crise pode ser um momento de maior coesão internacional?

Sim, e com a ajuda de Obama, que tenta fazer uma recapitalização do soft power americano, em substituição à presidência solipsista de Bush. Mas Obama está se dando conta das suas dificuldades. Ele enfrenta uma crise que está longe de ser equacionada, além dos desafios no campo "guerra e paz": Coreia do Norte, Irã, Paquistão, Afeganistão, Israel e palestinos, problemas de alta envergadura.

 

A maior potência mundial está mergulhada numa crise profunda, como um gigante enfraquecido. Isso não lhe soa contraditório?

Acreditem: essa potência está procurando, por todos os meios, dar a volta por cima. E tem grande chance de conseguir. Primeiro, porque Obama logrou apoios relevantes, que lhe dão alento e efeito de irradiação. O poder, diria Hanna Arendt, é a capacidade de propiciar iniciativas de ação conjunta. Obama, pela liderança que tem, pode se sair bem.

 

Hoje qual é a posição do Brasil no cenário mundial?

O Brasil deve evitar dois riscos. Primeiro, subestimar-se. Segundo, superestimar-se. No primeiro caso, o País cai na inércia, no segundo, torna-se inconsequente. Um dos problemas da atual política externa brasileira é não saber dosar bem isso. Dou um exemplo: o Brasil é, por definição, uma potência no item ambiental. Nenhum dos grandes desafios desse campo pode ser equacionado sem a presença do Brasil, certo? Pois o País tem estado aquém do seu potencial de liderança. Uma liderança que já se insinuara no passado, começando pela conferência Rio-92. Ali o Brasil fez uma inflexão importante, levando em conta que a sensibilidade com a questão ambiental havia sido contemplada na Constituição de 1988. Diga-se também da sensibilidade que teve o presidente Collor, no início dos anos 90, ao reformular a agenda ambiental brasileira, afastando aquela visão excessivamente voltada para dentro. Depois veio a mobilização em torno do Protocolo de Kyoto, já no governo Fernando Henrique, e o País teve um papel relevante. O Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas, no governo FHC, era presidido pelo próprio presidente, o que dava ao encontro importância grande. Hoje acompanhamos esses conflitos domésticos entre o Ministério do Meio Ambiente e o da Agricultura, que representam um tremendo desgaste, ao mesmo tempo que a condução da agenda ambiental pelo Itamaraty, na pessoa do ministro-chanceler, do secretário-geral e do consultor especial da Presidência em relações internacionais, não atribui à área a relevância que tem. Eis um exemplo em que o Brasil se subestima.

 

E quando se superestima?

O chanceler foi ao Oriente Médio, falou no potencial que o Brasil tem para ajudar na resolução de conflitos, disse que o País se preocupa com o Paquistão, o Afeganistão, etc, etc. O Brasil é um país que sempre teve interesses gerais, e não somente específicos. Aliás, esse é um ponto que discuto no livro A Identidade Internacional do Brasil. Um conceito que sai da Conferência de Paz de Paris, em 1919, é o de que, para ser potência, o país tem que ter e sustentar interesses gerais no ordenamento mundial. Já os países médios e pequenos têm interesses específicos. Meio ambiente: deve ser tema geral do Brasil. Paz mundial: também, claro. Há áreas onde de fato temos maior capacidade de atuação, como a América do Sul. No recente conflito entre Colômbia e Equador, o Brasil desempenhou seu papel muito bem. Atuou no Grupo do Rio, depois na OEA, perfeito. Agora, no capítulo do Oriente Médio, fazemos parte daqueles "terceiros" a favor da paz. Ponto. O protagonismo lá vem dos países da região, com suas variações, que não são pequenas.

 

Por que o governo brasileiro desejaria ter algum protagonismo aí?

Porque, na cabeça de alguns que hoje conduzem a política externa brasileira, complexas situações internacionais são temas de high politics. Acham que podem ter real influência. E sentem-se felizes ao pensar assim.

 

Como está vendo a atuação brasileira diante do golpe em Honduras?

É cedo para dizer, porque a situação está se desenrolando. O governo brasileiro agiu bem ao condenar o golpismo. Mas é inaceitável o tratamento que dispensa ao Irã de Ahmadinejad. Regionalmente, para ser justo, o contorno sul-americano que o governo Lula enfrenta ficou mais complicado do que o contorno com o qual o presidente Fernando Henrique teve de lidar. Havia, lá atrás, maior afinidade entre os governos desses países. Isso mudou. Considerem todo o trabalho feito com a Bolívia na área energética, cujas origens remontam aos anos 30, baseado na concepção do gás como um instrumento de cooperação. Com a chegada ao poder do presidente Morales, a situação se complicou. Outro exemplo: a Usina de Itaipu, importante capítulo no processo de integração energética, liderado pelo Brasil, hoje tornou-se complexo porque temos agora um Paraguai com outras leituras da realidade. Sem falar na problemática dos brasiguaios. Há também a influência do professor Marco Aurélio Garcia, assessor especial do presidente Lula, que sempre esteve ligado à condução da política externa do PT. Mas a política externa de partido é uma coisa e a política externa de um Estado, outra. Quando você faz política de partido, conversa com outros partidos, agremiações, pode tratar com as Farc... No jogo entre a política de Estado e a política de partido, o governo se atrapalha.

 

Qual o peso do chavismo no contexto regional?

Hugo Chávez faz uma leitura da realidade internacional na base do "amigo versus inimigo". Ele se coloca como opção ao processo de globalização, sente-se herdeiro daquilo que foi a Cuba de Fidel Castro. Mas está se vendo afetado pela queda dos preços do petróleo e, consequentemente, pela diminuição de recursos. Chávez obedece à lógica daquela ideia reformulada por Bobbio: em vez do "penso, logo existo", seu mote é "agitamos, logo somos". Ele também vem promovendo uma aproximação com a Rússia e o Irã, com interesses em energia e armas. Na cabeça dele, seria possível juntar Bolívia e Rússia e criar uma Opep do gás. Enfim, é um fator de desestabilização e disputa a liderança regional com o Brasil.

 

Chávez é um líder a ser imitado? A pergunta tem a ver com esses movimentos de presidentes querendo se perpetuar no poder.

A democracia tem nas eleições um componente importante, mas não o único. Suas regras básicas incluem a possibilidade de alternância; de que os direitos das minorias devem ser respeitados; de que deve ser mantido o equilíbrio entre os poderes e não um predomínio do Executivo sobre os outros; e de que deve haver espaço para a atuação da sociedade civil. Na Venezuela, há uma autocracia eletiva, em que são feitos permanentes empenhos para reforçar o Executivo e afirmar o "poder do chefe", em detrimento do pluralismo da sociedade. Volto a Bobbio. Ele disse que a democracia tem uma grande vantagem: conta cabeças, não corta cabeças.

 

Os presidentes Lula e Obama declararam que o golpe em Honduras abre um "precedente perigoso". Há espaço para outros golpismos na região?

Eles estão empenhados em evitar isso. E a OEA, neste momento, tem um grande trunfo, que é a sua Carta Democrática. Ela foi evocada agora, como foi para evitar a consolidação do golpe contra Chávez, em 2002. Outro ponto forte da OEA são seus esforços na área de direitos humanos. Por isso ela não entra na avaliação positiva do chavismo. E há pessoas dentro do Itamaraty e do governo brasileiro - não são todas, o próprio Paulo Vannuchi, secretário de Direitos Humanos, é exceção - que olham para a OEA e não ficariam infelizes se toda essa temática de direitos humanos não entrasse na agenda da organização. Aliás, esse é um assunto que vem merecendo do governo brasileiro menos atenção do que deveria. O discurso do presidente Lula no Conselho dos Direitos Humanos da ONU foi prova disso.

 

Mas a resolução da OEA com relação a Cuba foi desacreditada pelo próprio governo cubano e por Hugo Chávez.

Eles acham que a OEA afirma o poder dos EUA, e hoje ela não tem mais esse papel. Além disso, é uma instituição, tem um secretariado, uma estrutura. Quando houve o conflito entre Colômbia e Equador, em 2008, por mais importante que tenha sido a atuação do Grupo do Rio, quem fez o acompanhamento do caso foi a OEA. Há virtudes na institucionalização. A resolução sobre Cuba é importante, porque interrompe um pedaço da Guerra Fria. Cuba entrará na OEA no momento em que achar conveniente. Mas, se entrar, terá de levar em conta o acervo normativo da organização.

 

Rio Branco acreditava na fórmula ABC, segundo a qual a liderança regional seria de Argentina, Brasil e Chile. Isso se perdeu?

Não se perdeu, mudou. Quando ele pensou nesse formato, Argentina e Chile eram mais poderosos do que são hoje. Então, aquilo tinha um sentido claro. Mas a ideia central do Rio Branco era construir um mecanismo de organização e consenso na América do Sul. Ideia em torno da qual continuamos trabalhando.

 

O senhor desenvolveu o conceito de "nacionalismo de fins", um tipo particular de nacionalismo brasileiro. Como ele funciona?

Minha teoria vem de comentários antigos do sociólogo Helio Jaguaribe. O nacionalismo de fins significa ampliar o poder de controle da sociedade sobre seu próprio destino, usando meios apropriados que podem mudar no correr dos anos. Por exemplo, o processo de substituição de importações foi importante para o desenvolvimento industrial do Brasil. No mundo globalizado, a noção clássica de fechar o país, crescer e depois se abrir novamente, deixou de funcionar. Penso muito nisso ao atuar na Fapesp: capacitação científica e tecnológica é um meio para alcançar o nacionalismo de fins. Mas, no plano internacional, em vez da autonomia pelo isolamento, é hora da autonomia pela participação.

Tudo o que sabemos sobre:
AliásCelso Lafer

Encontrou algum erro? Entre em contato

Tendências:

O Estadão deixou de dar suporte ao Internet Explorer 9 ou anterior. Clique aqui e saiba mais.