Sérgio Dutti/AE
Sérgio Dutti/AE

O voo cego do Parlamento brasileiro

Enquanto a farra aérea corre solta, 1/3 dos brasileiros acha que a democracia funcionaria sem o Congresso

Ivan Marsiglia, O Estado de S.Paulo

26 de abril de 2009 | 00h00

O bombardeio começou no castelinho de R$ 25 milhões do deputado Edmar Moreira. Logo, atingiu a mansão de R$ 5 milhões do diretor-geral do Senado, Agaciel Maia. Mirou, então, na filha do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, que trabalhava em casa para o gabinete de um senador. Gerson Camata chorou quando a casa caiu, por ele ter acumulado imóvel próprio e auxílio moradia. E o petista Tião Viana ouviu estrondos por emprestar o celular pago pelo Senado para a filha usar no México. Então os aviões tomaram os céus, na farra das passagens aéreas bancadas pelo erário público para amigos, familiares, agregados e namoradas de parlamentares. Sobrou até para fiéis combatentes na trincheira da ética na casa, como o deputado Fernando Gabeira e o falecido senador Jefferson Peres - este, sem culpa nenhuma.

 

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"O tamanho do que está ocorrendo mostra quanto a instituição está perdida", afirma o cientista político José Álvares Moisés diante dos rachaduras do Parlamento brasileiro. Professor titular e coordenador do Núcleo de Pesquisa de Políticas Públicas da Universidade de São Paulo, Moisés acaba de preparar para a Lasa - Latin American Studies Association - um estudo denominado "Corrupção política e democracia no Brasil contemporâneo".

Um dos paradoxos que ele investiga é o fato de que, embora a aprovação à democracia seja cada vez maior no País desde as eleições de 1989, os índices de desconfiança no Congresso e nos partidos políticos crescem de forma alarmante.

Na entrevista a seguir, o pesquisador de 63 anos, que foi um dos fundadores do PT e secretário nacional do Ministério da Cultura durante o governo tucano, analisa as consequências para a democracia desse verdadeiro exército de desiludidos com a política em formação no Brasil. "Minha preocupação é a existência de um contingente grande de pessoas que, numa situação de crise, possa servir de base social para uma alternativa autoritária", adverte.

A definição de corrupção usada em suas pesquisas é ?uso indevido de recursos públicos para fins privados?. Essa semana, o atual corregedor da Câmara dos Deputados, ACM Neto, reagiu às denúncias sobre emissão de passagens aéreas para turismo de amigos e familiares dos deputados dizendo que não havia "ilícito". O Parlamento brasileiro inventou o uso legítimo de recursos públicos para fins privados? Legalizou a imoralidade?

Sim. E o Congresso Nacional está correndo um enorme risco de perder legitimidade naquilo que é a essência da sua função: produzir leis, normatizar a vida política e fazer o controle e a fiscalização do Executivo. A casa está afundando em um mar de acontecimentos que mostram a permanência da perspectiva patrimonialista da política e uma incapacidade de separar público e privado. Isso está solapando a legitimidade da imagem do Congresso, cuja liturgia é extremamente importante. O tamanho do que está ocorrendo mostra quanto a instituição está desgovernada, perdida.

A peculiaridade dessa crise em relação às outras a que estávamos acostumados parece ter sido o silêncio inicial, que depois se revelou cumplicidade, dos parlamentares "éticos". Surgiu uma passagem emitida pelo deputado Fernando Gabeira para sua filha e o depósito de verbas não utilizadas pelo senador Jefferson Peres na conta de sua viúva. Está todo mundo nu?

Esse número enorme de viagens ao exterior, 1.885 em um único ano, e a indicação de que quase 300 dos cerca de 550 parlamentares usufruíram delas, revelam mais que um hábito de uso indevido dos recursos públicos. Não é algo que diz respeito apenas à qualidade moral do presidente A, do senador B ou do deputado C, mas à própria estrutura do sistema político. Quero chamar a atenção para um furo herdado da Constituição de 88, que acabou dando tal importância e prerrogativa ao Executivo que diminuiu o papel do Legislativo. E, no momento em que este perde relevância enquanto instituição central da democracia, é mais fácil compreender - embora isso não justifique os desvios - que nessa situação os parlamentares não tenham muita perspectiva da própria missão. E acaba se criando um ambiente em que a pouca importância é compensada por viagens ao exterior. O parlamentar acha que está servindo ao mandato participando de um seminário em outro país... A essência da função legislativa não é essa.

Depois de muita pressão da opinião pública, o presidente Michel Temer anunciou restrições ao uso da verba de passagens aéreas por deputados e assessores e vetou o transporte de parentes e amigos - medida seguida pelo Senado. Ainda assim, o plenário pode derrubar a decisão. Por que tanta resistência?

Os parlamentares deveriam se dar conta de que o eleitor passar a ter a ideia de que todos estão envolvidos com corrupção e mau uso do dinheiro público é muito perigoso. Ele começa a não ter clareza sobre a função do seu voto: "Eu escolho e todos se comportam da mesma maneira?" Isso desqualifica a importância do ato de participar da democracia. E uma das coisas que tenho investigado é quanto a inação da instituição parlamentar afeta a qualidade da democracia no Brasil.

A que conclusões o senhor chegou?

Deslocamos a ênfase do estudo da discussão sobre se "temos ou não democracia" para "qual a qualidade da democracia que temos". O Brasil vem de uma sucessão de eleições razoavelmente controladas e, fora um ou outro incidente, não há dúvidas sobre sua lisura: ninguém diz que são fraudadas. Mas votar não é suficiente para assegurar a qualidade de uma democracia, que está relacionada antes de tudo com a ideia de "primado da lei". Esses fatos no Congresso revelam que algumas pessoas entendem estar acima da lei.

Quais as qualidades e os defeitos da democracia brasileira?

Além do voto, a segunda dimensão importante é a estrutura de direitos do cidadão. Acho que, nesse ponto, avançamos alguma coisa, embora muitas áreas apresentem problemas: mulheres e negros ainda recebem salários menores no País, por exemplo. Mas onde está o ponto mais frágil, em minha opinião, é na terceira dimensão de qualidade: a que diz respeito à responsabilização. É o conceito, da tradição anglo-saxônica, de accountability. Ele é difícil de traduzir porque parece que se está falando de prestação de contas no sentido contábil. Mas é a responsabilização dos governantes pelas tarefas que têm a cumprir. Nesse sentido, como diz um colega argentino, Guillermo O?Donnel, "a corrupção é a prova mais clara de que não há accountability". Mostra que os mecanismos de controle não funcionam.

O senador Cristovam Buarque foi à tribuna alertar para o risco de um dia desses a população querer fechar o Congresso. É um exagero?

A manifestação do senador Cristóvão Buarque expressa um sentimento que está presente na sociedade. Muita gente, basta ler as cartas nos jornais, já começa a formular a questão em termos da inutilidade da existência da casa. No levantamento nacional que fizemos em 2006, colocamos essa questão: "Algumas pessoas acham que a democracia pode funcionar sem o Congresso Nacional. Outras acham que sem o Congresso Nacional a democracia não existe, não funciona". Aproximadamente 30%, perto de um terço, prescindiriam do Parlamento. Você pode dizer que os outros dois terços, ao contrário, o consideram importante. Mas minha preocupação é a existência de um contingente grande de pessoas que, numa situação de crise, por exemplo, possa servir de base social para uma alternativa autoritária.

Há analistas que sustentam que o Senado não deveria existir. Outros, que o número de parlamentares é alto demais, o que prejudica seu controle. Qual sua opinião?

O cenário que estamos vendo aponta para a necessidade de reformas na estrutura e na organização institucional do Congresso, sem dúvida. Mas não compartilho do ponto de vista de que não precisamos mais do Senado. Ela é uma casa extremamente importante de representação dos Estados, especialmente em um país grande como o Brasil, uma república federativa que deve buscar o equilíbrio entre diferentes unidades da Federação. Sobre a redução do Congresso, é possível que ela o tornasse mais compatível com a realidade brasileira, pois seus custos são muito altos. Mas esse não é o ponto. Um Parlamento com 550 deputados que fosse capaz de discutir as grandes políticas públicas no Brasil ou propor medidas contra a crise financeira mundial - como ocorreu nos EUA - seria adequado. Por sinal, se os parlamentares brasileiros tivessem viajado para debater o tema com seus colegas americanos e apresentar propostas depois, seria perfeitamente aceitável.

No seu ensaio sobre a corrupção, o senhor afirma que a conduta irregular de líderes e de partidos políticos "compromete a percepção das pessoas sobre as vantagens da democracia" e há um paradoxo na aceitação do regime no Brasil. Em que sentido?

Essa pesquisa vem sendo conduzida por mim e pela professora Rachel Meneguello, da Unicamp, de 2005 para cá. O foco é a questão da desconfiança dos cidadãos nas instituições democráticas. Curiosamente, no Brasil, quando você observa a adesão à democracia vista como um ideal - o que chamamos de adesão normativa - há uma curva de crescimento. Os que aprovam o regime saltam de 46% em 1989 para 70% em 2006. Mas há um paradoxo: esse mesmo cidadão, quando olha para as instituições, revela descrença e distanciamento crescentes. No caso dos partidos políticos e do Congresso a avaliação é muito negativa. A desconfiança nos primeiros chega a 82%; no segundo, é de 79%. Essa rejeição não se dá por um único fato. É uma acumulação de percepções ao longo do tempo.

Como se reduz a corrupção?

Na literatura das ciências políticas há três diferentes linhas interpretativas que se complementam. A primeira diz que, quando se tem mais desenvolvimento econômico e social, a corrupção tende a ser menor. A segunda, que essa redução depende do desenho das instituições do país, do quanto elas são eficazes. Em minhas análises, estou introduzindo uma terceira variável: a cultura política, que determina se a tolerância à corrupção é maior ou menor. No Brasil, ela coincide com o desenvolvimento social e econômico: nas regiões Sul e Sudeste, a opinião pública é mais crítica, aceita menos a corrupção do que no Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Veja que não se trata de preconceito, apenas uma questão de clareza na distinção entre público e privado.

Mas não há viés nas respostas dos habitantes das regiões mais instruídas, que sabem que "pega mal" admitir qualquer tolerância à corrupção - ainda que de vez em quando soneguem impostos ou subornem o guarda de trânsito, por exemplo?

Quando a pesquisa é feita respeitando-se os procedimentos metodológicos adequados, os testes estatísticos revelem as tendências reais quanto a atitudes e comportamento dos entrevistados. Então, podemos dizer com segurança que existe diferença de opinião quanto à aceitação social da corrupção entre os entrevistados dessas regiões. Agora, os públicos de regiões mais desenvolvidas têm viés? Pode ser, mas não sabemos, porque não fizemos perguntas específicas sobre isso. Também pode ser mais cognição a respeito do sistema político, fruto da maior escolarização. O que essas três perspectivas mostram é que o fenômeno é mais complexo do que parece. Se você fizer uma comparação na América Latina, países como o Brasil, México e Venezuela, que estão num patamar de desenvolvimento bem mais alto que Peru, Bolívia, Colômbia e Paraguai, deveriam ter menos corrupção. E, no entanto, muitas vezes eles são semelhantes nas medições feitas por organismos como o Banco Mundial e a Transparência Internacional.

Casos como o da Enron e do presidente da bolsa Nasdaq, nos EUA, mostram que a corrupção existe mesmo em países desenvolvidos e de instituições sólidas. Há um nível de corrupção inevitável, com o qual teremos que conviver?

Essa pergunta é interessante. Há uma corrente na ciência política que defende que a corrupção é um mal necessário para o funcionamento do sistema. Porque em alguns casos ele é tão burocratizado, enrijecido, que seria preciso um "estímulo exógeno" para que autoridades agilizem decisões e o façam funcionar. A imagem que se usa é que é preciso "engraxar" as engrenagens. É uma concepção compartilhada por autores importantes, como Samuel Huntington. Agora, esse tipo de explicação acabou perdendo importância nos últimos 10, 15 anos, com a chamada terceira onda de democratização. Hoje, acredita-se que para a democracia funcionar bem deve ter uma forte dimensão republicana e ética. Porque a democracia diz respeito fundamentalmente à participação da maioria. E a maioria quer ver os interesses públicos prevalecendo sobre os privados.

O que diferencia a corrupção de Primeiro e de Terceiro Mundo?

O grande elemento é a impunidade. E acho que, no caso brasileiro, ela não é só um problema de vontade política. Houve um avanço no País com as iniciativas da Polícia Federal - mesmo com todas as controvérsias, quando ela age de maneira politizada às vezes. Outra instituição extremamente importante, cujo papel da Constituição de 88 para cá tem que ser reconhecido, é o Ministério Público. Cada vez mais ele está cumprindo a função de, em nome da sociedade, defender o interesse público. Qual é nosso ponto de estrangulamento? Acredito que é o marco jurídico. Há uma sucessão de mecanismos protelatórios que impede que os processos instaurados cheguem à fase final - e quem efetivamente cometeu crimes contra a coisa pública seja punido.

Recentemente, o STF tomou uma decisão contra a possibilidade de ?execução provisória da pena?. Alguns juízes criticam essa diferença que há entre o sistema brasileiro e o americano, que é o chamado ?trânsito em julgado?: um réu condenado aqui em regra só cumpre pena depois de esgotadas todas as possibilidades de recurso. Ao contrário, nos EUA, quando um juiz de primeira instância dá seu veredicto, o condenado vai preso e lá fica até conseguir o recurso. Qual sua opinião?

Claro que o respeito à presunção de inocência é importante, mas estou convencido de que precisamos rever esses mecanismos protelatórios - inclusive essa última decisão do Supremo. Eu não necessariamente compartilho do ponto de vista mais radical que advoga a ideia de que condenado em primeira instância deva ser preso e acabou. Mas essa é aquela situação em que a análise comparativa de experiências é importante: e tenho enorme simpatia pelo sistema americano. Nós não encerramos o processo de construção da democracia com a Constituição de 88 e algumas medidas de interpretação constitucional do STF que ocorreram depois. Seu aperfeiçoamento é um processo permanente.

A propósito, essa semana o STF foi palco de uma discussão violenta em que o ministro Joaquim Barbosa acusou o presidente Gilmar Mendes de estar "destruindo a credibilidade do Judiciário brasileiro". A imagem dessa outra instituição também foi arranhada?

As instituições democráticas e o próprio Judiciário têm ritos e modos próprios de funcionamento. E seus dirigentes têm o dever de se comportar de modo compatível com sua missão pública para preservar sua credibilidade. Mas não creio que esse episódio - lamentável pela descortesia que envolveu - arranhe a imagem da instituição.

Na repercussão do caso, certos juízes e promotores defenderam a posição de Barbosa, enquanto advogados criminalistas tenderam a sustentar Gilmar Mendes. O que se pode depreender disso?

Essa repercussão está revelando uma tensão entre setores do Judiciário. O motivo dessa tensão, envolvendo procedimentos do Ministério Público e da Polícia Federal, são as posições do ministro Gilmar Mendes - tomadas, segundo ele, para preservar ritos policiais e judiciais que, na sua visão, são parte do respeito aos direitos de acusados. Não é questão de pouca importância para a concepção de uma Justiça adequada ao Estado Democrático de Direito. Mas minha impressão é que não é isso que gera a desconfiança do público em relação à instituição, mas os impedimentos ao amplo acesso de setores da população às cortes de Justiça.

Vamos falar do Executivo também: na introdução de sua pesquisa, o senhor ressalta que, a despeito da crise do mensalão em 2005, o presidente Lula foi reeleito no ano seguinte com mais de 60% dos votos. Quer dizer que o resultado das urnas foi ruim para o País, enfraqueceu as instituições democráticas?

O que quero dizer é o seguinte: fatos políticos como esse, ao longo do tempo e na sua acumulação, podem indicar que o sistema político não está interpelando o eleitor para a sua função de controle. Estou me referindo à sucessão de fatos que tivemos no caso do mensalão e às justificativas dadas à corrupção ocorrida, que começaram por iniciativa do presidente da República naquela entrevista estranha que deu em Paris, dizendo que "todos faziam o mesmo". A questão em jogo não era essa: todos têm que ser cobrados!

O PT sempre negou ter havido corrupção, no sentido do uso de recursos públicos. Delúbio Soares até hoje insiste na tecla dos "recursos não contabilizados", doações privadas, sobras de campanha e empréstimos repassados aos partidos da base aliada. É uma distinção válida?

Parte da acusação afirma que alguns recursos foram canalizados via Petrobrás ou Banco do Brasil. São verbas que acabam "se privatizando" ao serem dirigidos às agências de publicidade e repassadas aos partidos. Isso introduz um problema grave, pois você desequilibra a competição. Por que alguns podem ter mais gastos nas campanhas com essa triangulação de recursos públicos? Ou pelo menos, se verba pública não houve, com o uso do prestígio público, simbólico - no sentido de ter alguém na Casa Civil, nesse ou naquele ministério, influenciando o recurso privado a seu favor? Um princípio da democracia é criar condições de equilíbrio para que grupos que disputam o poder, apoiados por forças econômicas ou sociais, tenham um mínimo de equalização.

A revelação do "mensalão mineiro?, montado durante a campanha do governador Eduardo Azeredo com o mesmo Marcos Valério, enfraqueceu o discurso da oposição e prejudicou o "accountability ético" do eleitor?

Acho que sim. O fato de você ter, além do PT, o senador Azeredo envolvido, criou um ambiente em que ficou difícil distinguir. E a oposição não jogou bem seu papel - talvez porque alguns dos seus talvez também estivessem envolvidos em corrupção. É o que estamos vendo na Câmara agora. Admitindo-se que o mensalão tenha mesmo ocorrido, do que se tratava? Da compra de representantes dos eleitores para votar numa certa direção que interessa ao Executivo. Alguém pode até dizer que isso é um mecanismo para "engraxar" uma engrenagem difícil e ter resultados de governabilidade. Mas eu não quero essa governabilidade! Ela é ruim para o País e precisa ser debatida publicamente. Não quero condenar o presidente Lula, nem a democracia brasileira por isso. Mas gostaria de registrar, como diagnóstico, que os envolvidos em corrupção eventualmente devem ir para casa - como no ostracismo da democracia clássica ateniense.

Como evitar a prática do caixa 2, que tem sido uma constante desde a redemocratização?

O ponto é o financiamento de campanhas. Nós precisamos enfrentá-lo, seja para adotar financiamento público, seja misto, público e privado. A questão central é a transparência desses gastos, do momento em que entram na campanha até quando saem. A ideia de fazer prestação de contas só depois que as urnas se fecham facilita o uso de notas frias. Uma boa medida seria o controle no ato, via internet, pelos eleitores, imprensa, Receita Federal e o MP.

O Brasil precisa de educação para uma nova cultura política?

Nos currículos do ensino de primeiro e segundo grau, não há uma palavra sequer sobre o funcionamento do sistema político. Não estou defendendo a volta da Educação Moral e Cívica, mas os estudantes podiam ter noções básicas na escola. A preservação da liberdade depende de que todos entendam a complexidade do sistema democrático.

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